Palo Michael F., Neutrality as a Policy Choice for Small/Weak Democracies. Learning from the Belgian Experience (Leiden: Brill, 2019), xxx + 559 p.
Michael Auwers, Universiteit Antwerpen
De interesse van Amerikaanse historici voor de geschiedenis van de positie van België in het internationale systeem is niet nieuw. Een eerste aanzienlijke stroom van studies verscheen in de late jaren 1970 en de vroege jaren 1980. Toen vroegen onder meer Jonathan Helmreich, Daniel H. Thomas en Sally Marks zich in lijvige boeken af hoe een small state als België zijn onafhankelijkheid kon bewaren in periodes van grote spanning tussen de rivaliserende grootmachten op het Europese continent. Terwijl de aandacht in de decennia nadien wat wegebde, is ze de laatste jaren weer helemaal terug. Na Jonathan A. Epsteins analyse van het Belgische defensiebeleid in de jaren 1930 en Hubert van Tuylls bespiegelingen over de Belgisch-Nederlandse betrekkingen voor, tijdens en vlak na de Eerste Wereldoorlog, doet Michael F. Palo zijn duit in het zakje van de historische small states studies met een diepgravende reflectie op de Belgische neutraliteit in de negentiende en vroege twintigste eeuw.
Met Neutrality as a Policy Choice for Small/Weak Democracies is Palo niet aan zijn proefstuk toe. Zijn doctoraat uit 1978 over de Belgische diplomatie tijdens de Eerste Wereldoorlog plaatste hem inderdaad al in de eerdere golf van Amerikaanse België-onderzoekers. Het grootste deel van zijn carrière bracht hij vervolgens door in Brussel, als docent aan het Belgisch-Amerikaanse Vesalius College, dat zichzelf presenteert als fundamenteel interdisciplinair. Ook in Palo’s boek staat kritische dialoog tussen met name de Diplomatieke Geschiedenis en de Theorie van de Internationale Betrekkingen centraal. De auteur neemt vooral de ideeën van de zogenaamde Neorealisten op de korrel. Deze politieke wetenschappers stellen dat het gedrag van staten grotendeels bepaald wordt door de structuur van het internationale systeem. Sommigen onder hen voegen daaraan toe dat kleinere/zwakkere staten voor hun eigen behoud en veiligheid vooral gaan proberen de machtsbalans tussen rivaliserende grootmachten in evenwicht te houden door aan te sluiten bij de zwakkere van die sterke landen (balancing), terwijl anderen betogen dat small states in veel gevallen eerder gaan aansluiten bij de sterkere macht (bandwagoning). Volgens Palo bewijst de casus van het Belgische buitenlandse beleid tussen ruwweg 1830 en 1950 echter dat kleine staten bijna als vanzelfsprekend gedreven worden naar een derde beleidsoptie: die van de neutraliteit.
Om dat aan te tonen neemt de auteur zijn toevlucht tot een aantal historisch-methodologische technieken: zijn aanpak bestaat uit een combinatie van ”in-depth process tracing, counterfactual questions, and an Integrated Analytical Framework” (p. 337). Op een aantal korte intermezzo’s in de latere hoofdstukken na (bijv. p. 141 en p. 258), komt de tegenfeitelijke geschiedenis vooral in het eerste hoofdstuk aan bod. Via een nauwgezette en overtuigende evaluatie van de verschillende beleidsopties beargumenteert Palo hier dat als de Grote Mogendheden in 1839 geen permanente neutraliteit hadden opgelegd aan België, het land niettemin tot aan de Eerste Wereldoorlog vrijwillig neutraal was gebleven (en dus zeker niet aan balancing of bandwagoning met Frankrijk of Duitsland had gedaan).
De volgende drie hoofdstukken behelzen allemaal een ”Integrated Level Analysis”, van respectievelijk het Belgische buitenlandse en veiligheidsbeleid tussen 1914 en de afkondiging van de zelfstandigheidspolitiek in 1936; van het daaropvolgende regime van wat de auteur terecht als vrijwillige neutraliteit bestempelt (1936-1940); en tenslotte van de impact van de Tweede Wereldoorlog op zowel het Belgisch buitenlands beleid als de Belgische binnenlandse politiek. In dit deel van het boek zet Palo zijn zelfgeconstrueerde “Integrated Analytical Framework” (IAF) in om aan de lezer duidelijk te maken waarom België, nadat het na de Eerste Wereldoorlog eerst de verplichte neutraliteit liet varen, ruim anderhalf decennium later toch naar een (ditmaal vrijwillige) neutraliteit terugkeerde, die vasthield tot in de Tweede Wereldoorlog en ze uiteindelijk pas losliet toen de geopolitieke situatie zodanig was veranderd dat de Belgische integriteit stevig gegarandeerd leek te kunnen worden binnen een systeem van collectieve veiligheid. Het geïntegreerd analytisch kader dat de auteur hier toepast, bestaat uit een vijftal stappen die er vooral op gericht zijn de dialectische interactie weer te geven tussen binnenlandspolitieke spanningen en buitenlandse beleidsvorming. Voor Palo is het Primat der Innenpolitik in het Belgische geval heel duidelijk. Laat net dat een visie zijn waar de politieke wetenschappers, op een enkele uitzondering na volgens de auteur (p. 8-9), geen oren naar hebben. Die bevinding ligt helemaal in lijn met het centrale argument van Rik Coolsaets standaardwerk over de Belgische diplomatieke geschiedenis, waarin die stelt dat buitenlandse politiek een voortzetting is van de binnenlandse politiek maar met andere middelen.
Hoewel Palo in de inleiding zijn lezer overtuigt van het nut en effectiviteit van zijn IAF als leesraster wordt dit nogal weinig expliciet en structureel geoperationaliseerd in het betoog. De verwijzing naar de stappen en hun concrete invulling zijn schaars in het derde hoofdstuk en verdwijnen naarmate het boek vordert bijna helemaal. Wat overblijft is wat de auteur in-depth process tracing noemt: een bijzonder gedetailleerd narratief dat zowel internationaal-politieke veranderingen en de Belgische reactie daarop behandelt, als uiterst minutieus de gebeurtenissen in de Belgische politiek beschrijft. In de vier chronologische hoofdstukken etaleert Palo zijn immense eruditie (getuige hiervan ook de indrukwekkende bibliografie van meer dan 150 pagina’s). Voor nagenoeg elk aspect van de internationaal-politieke en Belgische interne en diplomatieke geschiedenis waar zijn argument ook maar lichtjes aan raakt, geeft hij de essentie weer en brengt hij de historiografische status quaestionis in kaart. Vaak gaat hij het debat ook aan. Soms gebeurt dat in uitgebreide explicatieve voetnoten, soms in de tekst zelf. Het nadeel van de encyclopedische en kritisch-bibliografische dimensie van dit werk is dan weer dat de rode draad wel eens dreigt ondergesneeuwd te raken. Gelukkig houdt Palo de lezer voldoende bij de les door op gezette tijden zijn argument gebald te herformuleren. Misschien had de analyse van hoe de Belgische leiders zich bij de formulering van het buitenlands beleid lieten leiden door interne tegenstellingen, nog wel gebaat geweest bij meer aandacht voor hoe diezelfde beleidsmakers probeerden om de verschillende publieke opinies te kneden, dat wil zeggen de opiniemakers te overtuigen van hun visie op de juiste aanpak van geopolitieke bedreigingen.
In het laatste hoofdstuk doet Palo dan opnieuw zijn IAF uit de doeken om het toe te passen op de buitenlandse beleidskeuzes van small states in verschillende delen van de wereld. Deze analyse focust vooral op de post-Koude-Oorlogperiode. Enkel Nederland en Zwitserland worden ook bestudeerd voor de late negentiende en vroege twintigste eeuw. Deze inzichtelijke beschouwingen in acht genomen vraagt deze lezer zich af waarom de auteur, in plaats van een caleidoscopische blik te bieden, niet resoluut in de vorige hoofdstukken meer comparatief te werk is gegaan. Op die manier had hij zowel de uniciteit van de Belgische casus als diens casusoverstijgende kenmerken nog meer in de verf kunnen zetten. Maar ik ben er ook van overtuigd dat Palo er met dit hoofdstuk (en in de rest van het boek) in is geslaagd vanuit een historische methodologie een wezenlijke bijdrage te leveren aan politiek-wetenschappelijke debatten. In combinatie met de doorgedreven denkoefening die hij in deze doorwrochte studie te berde brengt, klinkt zijn afsluitende pleidooi voor een interdisciplinaire benadering van de internationale betrekkingen, dan ook heel overtuigend.