Écrire une histoire à niveaux multiples : une historiographie à construire

L’histoire politique et institutionnelle est un champ de recherche fécond en Belgique. Longtemps remise en question dans l’historiographie par l’École des Annales au 20^e siècle au profit des forces sociales et économiques suite à son caractère événementiel et élitiste, cette histoire renaît de ses cendres dans les années quatre-vingt et opère avec elle un renouveau méthodologique et épistémologique qui lui permet progressivement d’éloigner les critiques qui lui sont adressées. Entretemps, l’histoire politique et institutionnelle belge a fait l’objet de multiples publications, par des historiens, mais aussi par des politologues qui se prêtent volontiers au jeu historique. Les travaux de synthèse de qualité, englobant à la fois les aspects politique, économique et sociétal, se sont multipliés au cours des années jusqu’à offrir une panoplie d’ouvrages abordant l’histoire plus ou moins récente de la politique belge. Dans une perspective plus restreinte et chronologiquement plus proche, la fédéralisation du pays est également abordée par ces travaux, parce qu’il s’agit d’une caractéristique prédominante du visage politique belge au cours des cinquante dernières années. Dans le monde politologique, des approches plus spécifiques, développées par le CRISP – Centre de Recherche et d’Information Socio-Politique – sont aussi une ressource essentielle de l’historien qui se penche sur ces domaines.

Mais quand il s’agit d’aborder les liens et connexions existant entre le fédéralisme belge et le phénomène supranational que représente l’intégration européenne, la littérature historique devient moins abondante et le chercheur qui s’y intéresse doit entrer dans les méandres des European studies. Il s’agit de l’optique de la thèse en cours de réalisation par l’auteur de cet article qui vise à comprendre comment s’est articulée la fédéralisation de la Belgique avec la construction européenne, depuis la première réforme de l’État (1970) jusqu’à la mise en place du principe in foro interno in foro externo (1993). L’intérêt de cette contribution est d’explorer les paradigmes de recherche qui s’offrent à l’historien du temps présent qui écrit une histoire politique tenant compte de multiples niveaux de pouvoirs (niveaux infranational, national et supranational), sans prétendre à l’exhaustivité et en laissant la porte ouverte au recours à d’autres concepts et théories.

Étudier l’histoire d’un État ne peut être réalisé sans tenir compte de facteurs exogènes tels que le cadre international. La politique européenne, plus encore que d’autres, fait depuis plusieurs décennies partie du large cadre au sein duquel une histoire politique belge prend racine. Les premières études consacrées à la construction européenne ne sont pourtant pas le fruit des historiens, mais bien de premiers témoins qui étaient empreints d’une vision téléologique de l’intégration européenne dans un idéal généralement de type fédéraliste. C’est dans ce contexte qu’est née dans le domaine des sciences politiques, dans les années soixante, une approche néo-fonctionnaliste – développée notamment par le politologue germano-américain Ernst B. Haas– qui met en avant le rôle essentiel de l’effet spill-over. En réaction à cette première école de pensée, des approches intergouvernementales sont établies par d’autres politologues, comme Stanley Hoffmann, Alan Milward et Andrew Moravcsik , pour insister sur le rôle clé de l’État-nation dans la construction européenne, représentant une perspective de réalisme dans l’étude des relations internationales. La longue histoire du clivage entre une approche supranationale (ou fédérale) et intergouvernementale (où les États conservent leur souveraineté) dans le contexte communautaire se retrouve donc également dans les théories développées dans les European studies entre les années soixante et nonante.

Depuis la fin du 20^e siècle cependant, à la fois sous l’impulsion des institutions communautaires elles-mêmes et à la suite de l’accessibilité progressive des archives, des historiens se sont également penchés sur les questions d’intégration européenne. Il s’agit d’une histoire particulière, parce qu’elle se situe en dehors de l’approche classique de la politique étrangère d’un État. Les premiers explorateurs de cette histoire ont souvent concentré leurs efforts dans une perspective durosellienne qui met l’accent sur les élites nationales, avant que de nouvelles approches protéiformes ne se développent dans le cercle des historiens. Malgré tout, la perspective restait nationale. En réaction à celle-ci, un Groupe de liaison des professeurs d’histoire contemporaine auprès de la Commission des Communautés européennes est né en 1982. Il a multiplié les rencontres entre les chercheurs et favorisé un croisement des approches. Les historiens ont, petit à petit, tenté de sortir du clivage traditionnel entre fédéralisme et intergouvernementalisme, notamment en multipliant leurs sources, en étendant leurs réflexions à des acteurs non étatiques et en explorant des questions nouvelles liées à la conscience ou aux identités européennes.

En Belgique, siège de multiples institutions communautaires, l’histoire européenne ne pouvait que prendre un certain élan. S’inscrivant dans la dynamique observable dans les différents États membres, les premières études ont porté sur la manière dont la Belgique se positionnait face à la construction européenne sous forme d’une approche nationale du phénomène communautaire, ou sur de grands acteurs à la base du projet européen, comme Paul-Henri Spaak ou Paul Van Zeeland. Plus récemment, les études ont porté sur les liens entre la Belgique et les Communautés – ou Union – européennes, en insistant sur l’européisme traditionnel de la Belgique, mais celles-ci restent généralement limitées aux périodes plus anciennes suite aux délais pour accéder aux archives publiques, sauf quand elles sont produites par des experts de sciences politiques.

Il demeure, malgré ces évolutions, qu’une histoire récente de la construction européenne reste enracinée dans des approches nationales et est souvent l’apanage des politologues ou des juristes.

Au début des années nonante, deux chercheurs – Liesbeth Hooghe et Gary Marks – construisent un nouveau champ dans le domaine des European studies : le multi-level governance. Cette théorie, qui insiste sur la dispersion de l’autorité entre les niveaux de pouvoirs au cours du vingtième siècle, vers le haut (niveau supranational) et vers le bas (niveau infranational), est définie par Marks dans un article fondateur en 1993 : “a system of continuous negotiation among nested governments at several territorial tiers as the result of a broad process of institutional creation and decisional reallocation that has pulled some previously centralized functions of the state up to the supranational level and some down to the local/regional level.”

Cette approche permet de sortir de l’opposition entre les théories fonctionnalistes, qui insistent sur le rôle des institutions supranationales, et les théories intergouvernementales, qui avancent le rôle prédominant des gouvernements nationaux. Ces deux analyses aux logiques contradictoires partent en effet d’une prémisse commune, à savoir une vision de l’élaboration des décisions européennes sous forme de duel entre un pôle supranational et un pôle national. Le multi-level governance apporte une nuance à cette dichotomie, en ne négligeant pas le rôle des institutions nationales dans le puzzle européen, mais en embrassant malgré tout l’autonomie des institutions supranationales dans la construction du produit communautaire.

Cette théorie est née dans le contexte de la réforme des Fonds structurels de 1988, associant pour la première fois des entités régionales dans la conception, la direction et le monitoring de programmes de développements économiques de la Commission. Avec le Traité de Maastricht qui institue un Comité des Régions et qui donne accès aux représentants d’entités régionales au Conseil de l’Union par la modification de l’article 146 du Traité CEE, et dans un contexte de création de multiples bureaux de représentation de gouvernements régionaux à Bruxelles dès les années 1980, cette approche gagne progressivement en notoriété.

Les auteurs de cette théorie présentent deux logiques inhérentes au développement d’un système multiniveau. D’une part, une approche fonctionnaliste conçoit la gouvernance comme un instrument en « poupée russe » où chaque bien public doit être redistribué à une échelle spatiale optimale. D’autre part, une vision plus identitaire insiste sur les demandes liées à l’autogestion par des communautés définies. Il y a donc un renversement de la logique séculaire de centralisation qu’ont connue les territoires européens. Cette vision du policy-making implique que le niveau national n’est plus l’unique intermédiaire entre les arènes politiques régionales et européennes, que les autorités régionales puissent défendre leurs propres intérêts auprès des institutions communautaires et que l’autonomie du gouvernement national diminue. En fait, ces constats prennent une dimension plus éclairante encore dans le cadre du fédéralisme, et sans aucun doute du fédéralisme belge. 

La construction de cette théorie est concomitante avec la révision constitutionnelle belge de 1993, qui offre dans son article 167, §1^er, un nouveau principe : in foro interno in foro externo. Cette locution se résume aisément : les compétences dévolues aux entités fédérées belges en interne le sont également dans leur prolongement externe. Ainsi, les Communautés et les Régions de Belgique ont le droit d’exercer leurs compétences à l’international. Beaucoup d’encre a coulé sur cette nouveauté institutionnelle. Cependant, son application aux questions européennes ne fut réalisée que par quelques pionniers, dans le cercle fermé des politologues et des juristes, principalement autour des années deux-mille.

En 1996, Bart Kerremans et Jan Beyers évoquent le rôle des entités fédérées belges au sein du Conseil de l’Union en se posant la question suivante : s’agit-il de second ou de third level players ? Ils formulent l’hypothèse que la distinction entre ces deux niveaux s’est embrumée, dans le contexte belgo-belge. Une autre autrice qui prend en compte le rôle d’acteur décisionnel des entités fédérées au sein de l’Union européenne est Françoise Massart-Piérard qui étudie, entre autres, la participation des Régions et Communautés lors des conférences intergouvernementales dans les années nonante et au niveau des différentes institutions européennes. Un article fondateur dans le domaine est celui de Bart Kerremans, lequel fait un lien entre les systèmes de culture politique belge et son impact au niveau européen, tout en étudiant les processus de coordination verticale et horizontale de la prise de décision européenne en Belgique. On ne peut également oublier l’article de Jan Beyers et Paul Bursens, qui étudie les facteurs européens qui contribuent à maintenir un rôle de garde-fou du gouvernement fédéral et font évoluer le système fédéral dualiste belge vers un système plus coopératif. Les liens entre fédéralisme belge et construction européenne ont aussi été explorés par Hugues Dumont, Frank Ingelaere, Sandra Boldrini, ou plus récemment par François Randour qui a étudié l’européanisation des structures belges à différents niveaux de pouvoir en distinguant les acteurs législatif et exécutif.

Ces différentes publications novatrices, auxquelles on peut en ajouter d’autres portants plus précisément sur le Comité des Régions, sont cependant toutes le fruit d’un travail de nature politologique et éclipsent une approche historique basée sur des archives inédites. Parmi ces dernières, les archives diplomatiques conservées au SPF Affaires étrangères et les archives historiques de l’Union européenne sont bien connues des historiens. Mais aujourd’hui, ils peuvent également progressivement accéder aux documents des entités fédérées, comme celles du Departement Kanselarij en Buitenlandse Zaken du gouvernement flamand, ou de Wallonie-Bruxelles International pour la Région wallonne et la Communauté française, sans oublier les fonds privés d’anciens ministres fédérés qui sont conservés par certains dépôts.

Bien que l’application des théories du multi-level governance connaissance un relatif succès dans les recherches politologiques et juridiques, les historiens ne font pas, encore, appel à cette approche pour l’analyse de l’histoire politique récente. Il existe bien des recherches portant sur l’histoire des entités fédérées belges voire sur leurs relations internationales, mais celles-ci n’investiguent pas les liens étroits entre le pouvoir des Communautés et Régions belges et ceux des organisations internationales, notamment européennes, à quelques exceptions près. Dans le système complexe de régionalisation et de supranationalisation que connaît le continent européen, le recours à ces théories européennes comme d’autres – citons par exemple le concept d’européanisation – est une plus-value pour la recherche historique et doit se matérialiser par le recours à diverses « couches » d’archives, en multipliant les documents issus de différents niveaux de pouvoirs et en adaptant les clés d’analyse à cette nouvelle réalité. Il s’agit d’une évolution qu’implique le fédéralisme belge dont il doit être tenu compte dans la méthodologie de l’historien que nous tentons d’appliquer dans notre propre recherche. Au-delà de la multiplication des archives, c’est aussi l’étude des connexions entre niveaux de pouvoirs et des systèmes de coordination qui doivent être au cœur de l’analyse. Il s’agit en effet d’un lieu de decision-making devenu essentiel dans le cadre politique belge, parfois délaissé dans l’étude de certaines thématiques, au risque de perdre une partie substantielle de la confection d’une décision politique. C’est un phénomène récent, qui prend racine principalement dans les années nonante, ce qui explique probablement la nécessité d’un « temps d’adaptation » des historiens, du moins en Belgique, notamment pour l’accès aux documents d’archives qui est généralement de trente ans. Mais la prochaine génération de chercheurs ne pourra rédiger une histoire politique de la Belgique et de sa politique étrangère et européenne si elle fait abstraction de ces approches qui doivent devenir un nouvel outil pour l’historien. Il demeure ainsi tout un nouveau pan de l’historiographie à construire pour qui se lance dans une histoire politique et institutionnelle belge.

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